Incroyable pourtant c' est vrai ca c' est passé de 1941 à 1983

 

 

 

 

 

 

 

Na t i o n a l r a t

Co n s e i l n a t i o n a l

Co n s i g l i o n a z i o n a l e

Cu s s e g l n a z i u n a l

Commission des affaires juridiques

CH-3003 Berne

www.parlement.ch

rk.caj@parl.admin.ch

11.431 Initiative parlementaire

Réhabilitation des personnes placées par décision

administrative

____________________________________________________________

RAPPORT

DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES

DU 11 OCTOBRE 2012

2

Condensé

En Suisse, pendant de nombreuses années, il était courant que les autorités de

tutelle prononcent l’internement de personnes – souvent jeunes – dans divers

établissements et institutions, pour des causes telles que la « paresse » ou le

« libertinage ». Etant donné que, en règle générale, des autorités administratives

étaient chargées de procéder à ces placements, ces derniers faisaient l’objet d’une

« décision administrative ». Les bases légales qui étaient en vigueur avant

l’adoption, en 1981, des dispositions sur la privation de liberté à des fins

d’assistance ne correspondraient pas toutes, et de loin, à nos valeurs actuelles :

ainsi, dans de nombreux cas, les personnes concernées n’avaient aucune possibilité

de faire examiner leur situation par un tribunal. En outre, l’exécution de ces

décisions administratives a souvent posé des problèmes : un grand nombre de

personnes ont été placées dans des établissements pénitentiaires alors qu’elles

n’étaient sous le coup d’aucune condamnation pénale. Par ailleurs, on rapporte

plusieurs cas où les autorités ont outrepassé leurs compétences et ont été

surchargées. Aujourd’hui, force est de constater que cette situation a créé une

injustice énorme envers une partie des personnes concernées. La commission

propose à son conseil de reconnaître le tort causé aux personnes placées par

décision administrative et de contribuer à leur offrir une réparation morale en

adoptant le projet de loi fédérale ci-joint.

3

Rapport

1 Genèse du projet

1.1 Initiative parlementaire

Le 13 avril 2011, Paul Rechsteiner, alors conseiller national, a déposé une initiative

parlementaire visant à édicter une loi sur la réhabilitation des personnes placées par

décision administrative. Le 12 août 2011, la Commission des affaires juridiques du

Conseil national (CAJ-N) a procédé à l’examen préalable de l’initiative,

conformément à l’art. 109, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée

fédérale (LParl)1 et, par 17 voix contre 4 et 2 abstentions, a décidé d’y donner suite.

Le 21 octobre 2011, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a

approuvé cette décision par 9 voix contre 0 et 1 abstention (art. 109, al. 3, LParl).

1.2 Travaux de la commission

En 2012, la commission a consacré deux séances à la mise en oeuvre de l’initiative

parlementaire. Le 11 octobre 2012, elle a approuvé l’avant-projet ci-joint par

17 voix contre 5. Une minorité (Stamm, Estermann, Freysinger, Reimann Lukas,

Schwander) propose de rejeter l’avant-projet.

Conformément à la loi fédérale du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation2,

cet avant-projet sera mis en consultation.

En vertu de l’art. 112, al. 1, LParl, la commission a été assistée dans ses travaux par

le Département fédéral de justice et police (DFJP).

2 Considérations d’ordre général

2.1 Rappel des faits

En Suisse, jusqu’à l’adoption de dispositions sur la privation de liberté à des fins

d’assistance3 en 1981, des hommes et des femmes – jeunes pour la plupart – ont été

placés, pour des raisons notamment de « paresse » ou de « libertinage »(voir théorie de Joseph Jörger), dans des

institutions souvent inadaptées à leur cas, comme des établissements pénitentiaires.

Dans la plupart des cantons, c’étaient les autorités administratives qui étaient

chargées de prononcer un placement, ce qui explique pourquoi il est question de

« placement administratif ». Dans plusieurs cantons, au contraire, une autorité

judiciaire se chargeait de ces placements4. En outre, il arrivait que des parents soient

1 RS 171.10

2 RS 172.061

3 Art. 397a à 397f du code civil suisse (CC ; RS 210)

4 Message du 17 août 1977 concernant la modification du code civil suisse (privation de

liberté à des fins d’assistance) et le retrait de la réserve apportée à l’article 5 de la

Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (FF 1977

III 1, 11)

4

à l’origine de la demande de placement, même si son exécution requérait

l’approbation des autorités compétentes.

Pratiqués depuis le milieu du XIXe siècle, ces placements ont généralement été

ordonnés en vertu de droits d’assistance cantonaux. Les lois relatives au placement

étaient très différentes selon les cantons, aussi bien pour ce qui était de la procédure

qu’en ce qui concernait les conditions matérielles à réunir pour qu’un placement soit

prononcé. Certains cantons ne prévoyaient aucun droit à ce que la cause soit

examinée par une autorité judiciaire5. Eu égard au caractère souvent radical d’un

placement administratif, cette protection juridique insuffisante selon les critères

actuels pouvait avoir des répercussions graves sur la vie des personnes concernées.

Aux dispositions cantonales de droit public s'ajoutait l’art. 406 du code civil dans sa

version originale de 1907 (aCC). Cet article prévoyait que le tuteur chargé de

protéger la personne confiée à sa tutelle (appelée « interdit ») pouvait, au titre d’une

assistance, le placer si nécessaire dans un établissement6. A la différence des

dispositions cantonales, l’art. 406 aCC posait comme préalable l’existence d’une

mesure tutélaire (désignation d’un tuteur). Pour le reste, la norme était

particulièrement rudimentaire et laissait aux autorités une large marge

d’interprétation. Dans la pratique, les problèmes de délimitation entre le droit

cantonal et les dispositions du code civil relatives au droit de tutelle n’ont jamais pu

être résolus entièrement. Alors que certains cantons se fondaient sur l’art. 406 aCC

Tribunal fédéral plaçait la ligne de partage entre le placement à des fins d’assistance

et le placement pour des motifs de police, estimant qu’il appartenait aux lois

cantonales de prévoir, dans l’intérêt public, les mesures nécessaires aux fins de

protéger l’ordre et la sécurité publics et de prévenir, en particulier, la commission de

délits. A l’inverse, le droit fédéral de la tutelle viserait de prime abord à protéger le

bien-être individuel de la personne concernée7. La distinction établie par le Tribunal

fédéral n’était toutefois pas d’une très grande utilité, étant donné qu’un grand

nombre de placements administratifs étaient ordonnés à la fois à des fins

d’assistance et pour des motifs de police8.

pour placer des interdits et sur les dispositions cantonales pour placer des adultes, le

Les lois relatives à l’internement administratif étaient déjà fortement critiquées

lorsqu’elles étaient en vigueur. Leurs détracteurs estimaient notamment que la

protection juridique était insuffisante et que les conditions matérielles donnant lieu à

un placement étaient formulées de manière trop vague (la notion de « libertinage »,

5 Concernant la situation juridique de l’époque, cf. FF 1977 III 1, 9 ss ; BOSSART Peter,

Persönliche Freiheit und administrative Versorgung, Winterthour 1965 ; DUBS Hans, Die

rechtlichen Grundlagen der Anstaltsversorgung in der Schweiz, Bâle 1955 ; ZBINDEN

Karl, Die administrativen Einweisungsverfahren in der Schweiz, in: Verhandlungen des

Schweizerischen Vereins für Straf-, Gefängnis- und Schutzaufsicht 21 (1942), pp. 28-49

6 RO 24 245

7 ATF 73 I 42, 46

8 FF 1977 III 1, 12-13

5

par exemple)9. En outre, lors des travaux préparatoires à l’adhésion de la Suisse à la

Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés

fondamentales (CEDH)10, une incompatibilité a été constatée entre l’art. 5 de ladite

convention (Droit à la liberté et à la sûreté) et la situation juridique en vigueur à

l’époque11. Pour cette raison, la Suisse avait émis une réserve lors de la ratification

de la convention, réserve qui n’a pu être levée qu’avec l’adoption des dispositions

sur la privation de liberté à des fins d’assistance. Récemment, des voix se sont

élevées pour demander aux autorités d’accorder une réparation morale (voire

financière) aux personnes placées par décision administrative. Le

10 septembre 2010, des représentants de la Confédération12 et des cantons13 leur ont

présenté des excuses officielles lors d’une cérémonie commémorative qui s’est tenue

à Hindelbank. Ils ont regretté qu’une telle situation juridique et une telle pratique

aient pu exister, précisant que les placements en question ne correspondaient plus

aux principes actuels et au travail que l’on attendait aujourd’hui des autorités

chargées de protéger les mineurs et les adultes14.

2.2 Question de la réparation

La commission constate que, selon les critères actuels, le placement administratif

doit être considéré comme une pratique choquante. Cette dernière témoigne de

l’incapacité de la société de l’époque à s’occuper des personnes dont le mode de vie

différait de la norme. Les bases légales alors en vigueur et leur mise en oeuvre par les

autorités ont causé une souffrance inutile aux personnes concernées ; de nombreuses

personnes placées par décision administrative ont gardé toute leur vie des séquelles,

surtout sur le plan psychique. Les conséquences de ces placements ont été d’autant

plus graves que ceux-ci concernaient souvent des personnes jeunes, qui se trouvaient

donc dans une phase particulièrement importante de leur développement personnel

et professionnel. Ces personnes ont éprouvé un sentiment de stigmatisation qui a eu

(ou a encore) une influence néfaste sur leur vie. Les témoignages à ce sujet ont

9 BERSIER Roland, Contribution à l'étude de la liberté personnelle. L'internement des

aliénés et des asociaux. La stérilisation des aliénés, Lausanne 1968, p. 186 ; BOSSART

Peter, ibid., pp. 60 ss, 78 s. ; EGGER August, Die Vormundschaft, Zurich 1948,

introduction, ch. marg. 28 ; LOOSLI Carl Albert, „Administrativjustiz“ und schweizerische

Konzentrationslager, Berne 1939 ; RIETMANN Tanja, „Die Freiheit so elend entziehen“.

Zur „administrativen Anstaltsversorgung“ im Kanton Bern in den 1950er-Jahren, in:

OPITZ Claudia, STUDER Brigitte, TANNER Jakob (éditeurs), Kriminalisieren –

Entkriminalisieren – Normalisieren, Zurich 2006, pp. 297-308 ; FF 1977 III 1, 4.

10 RS 0.101

11 Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale du 9 décembre 1968 sur la Convention

de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (FF 1968 II 1069,

1098 ss)

12 La chef du DFJP

13 Des représentants de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires

sociales (CDAS), de la Conférence des directrices et directeurs des départements

cantonaux de justice et police (CCDJP) et de la Conférence des cantons en matière de

protection des mineurs et des adultes (COPMA)

14 Communiqué de presse du DFJP du 10 septembre 2010

6

interpelé la commission15. Manifestement, non seulement les mesures prises à

l’époque ont causé des souffrances aux personnes concernées, mais elles n’ont pas

toujours eu les effets escomptés, bien au contraire. Aujourd’hui, certains éléments de

la législation et de la pratique de l’époque semblent incompréhensibles et

déconcertantes, notamment l’absence de protection juridique ou les faits reprochés

aux personnes pour justifier leur placement. Il est difficile de concevoir que, à

l’époque, le placement semblait parfois constituer tout simplement la réponse à des

comportements considérés comme anormaux.

La commission estime toutefois qu’il faut faire preuve d’une grande prudence avant

d’émettre un jugement sur la législation et la pratique d’une autre époque. En effet,

la législation reflète les valeurs auxquelles adhère une société à un moment donné ;

dès lors, il est délicat, pour le législateur actuel – qui a une conception moderne de la

protection de l’adulte et de l’enfant –, de s’exprimer sur des dispositions adoptées en

conformité avec le droit et sur le comportement des autorités de tutelle. Ce sont

notamment les décisions prises par ces dernières qui sont difficiles à évaluer. La

commission part du principe que ces décisions étaient la plupart du temps conformes

au droit alors en vigueur. Pour cette raison, la commission ne souhaite pas en

premier lieu critiquer des décisions ou blâmer des responsables, mais plutôt

reconnaître la souffrance et l’injustice que certaines décisions ont causées. Elle

estime que l’Assemblée fédérale doit exprimer ses regrets à l’intention des

personnes concernées et se joindre ainsi aux représentants des autorités qui ont déjà

présenté des excuses officielles. Par conséquent, elle propose au Conseil national

d’adopter le projet d’acte ci-joint.

2.3 Réhabilitations prononcées par l’Assemblée fédérale

Dans la loi fédérale du 20 juin 2003 sur l’annulation des jugements pénaux

prononcés contre des personnes qui, à l’époque du nazisme, ont aidé des victimes

des persécutions à fuir16, l’Assemblée fédérale a créé une procédure de réhabilitation

« sui generis », permettant la réhabilitation de groupes de personnes spécifiques17.

Cette procédure comporte deux niveaux : d’une part, une réhabilitation générale et

abstraite de par la loi, d’autre part, une constatation individuelle et concrète que

l’annulation s’applique dans le cas d’espèce.

Au moment de réhabiliter les volontaires de la guerre civile espagnole18,

l’Assemblée fédérale a renoncé au deuxième niveau (constatation individuelle et

concrète), sur la base des expériences réalisées par la Commission de réhabilitation

dans le cas des personnes ayant aidé les victimes des persécutions du nazisme à fuir.

Ces expériences attestent le coût élevé et l’important travail représenté par le

traitement des différents cas. Contrairement à la réhabilitation des personnes ayant

15 STREBEL Dominique, Weggesperrt. Warum Tausende in der Schweiz unschuldig hinter

Gittern sassen, Zurich 2010 ; WÄCHTER Vreni, Arbeitsscheue und Liederliche…,

Frauenfeld 1974 ; RIETMANN Tanja, ibid., pp. 302 ss ; http://www.administrativversorgte.

ch/schicksale.html (site consulté le 22 août 2012).

16 RS 371

17 Cf. rapport de la CAJ-N du 29 octobre 2002, FF 2002 7238

18 Loi fédérale du 20 mars 2009 sur la réhabilitation des volontaires de la guerre civile

espagnole, RS 321.1 ; cf. également le rapport de la CAJ-N du 6 novembre 2008, FF 2008

8207

7

aidé les victimes des persécutions du nazisme à fuir, celle des volontaires de la

guerre civile espagnole comprenait non seulement l’annulation de sanctions pénales,

mais plus largement celle de tout jugement ou décision des autorités fédérales ou

cantonales prévoyant une sanction (peine ou mesure administrative).

2.4 Grandes lignes et objectif du projet

L’initiative parlementaire vise à faire reconnaître l’injustice dont ont été victimes les

personnes placées dans des établissements par décision administrative. La

commission propose de signifier cette reconnaissance au moyen d’une loi fédérale.

A l’instar de l’auteur de l’initiative, elle estime en outre qu’une enquête historique

est nécessaire pour réparer correctement les torts causés par les internements

administratifs. Si, pour l’instant, de telles recherches n’ont été menées que

ponctuellement19, le projet de loi charge le Conseil fédéral de mener une enquête

complète. Par ailleurs, la loi vise à ce que les personnes concernées aient accès à

leurs dossiers et à ce que ceux-ci soient archivés. Par contre, la commission rejette

toute réparation de nature financière.

A la différence des cas de réhabilitation décrits plus haut, seule une infime minorité

des placements administratifs ont résulté d’un jugement pénal. Les placements

administratifs étaient ordonnés non pas pour sanctionner une infraction, mais en

réaction contre un comportement jugé socialement déviant. D’un point de vue

formel, la plupart des placements ont été ordonnés sous la forme d’une décision

administrative. En raison des différences existant par rapport à la situation des

personnes ayant aidé les victimes des persécutions du nazisme à fuir et des

volontaires de la guerre civile espagnole, la commission élargit quelque peu ici la

portée de la notion de « réhabilitation sui generis ». Dans son acception élargie, la

réhabilitation ne se limite plus aux cas où il y a eu annulation formelle d’une

décision ou d’un jugement pénal, mais inclut la reconnaissance des injustices subies

et les mesures qui présentent un intérêt pour l’étude du passé, aux niveaux individuel

et collectif.

La commission espère que, en adoptant cette loi, l’Assemblée fédérale contribuera à

approfondir la réflexion sur cette question sensible et à faire reconnaître l’injustice

qu’ont constitué ces placements. Enfin, la commission considère que cette

discussion contribue à sensibiliser les responsables actuels et, partant, à prévenir

d’autres abus dans le domaine de la protection de l’enfant et de l’adulte.

Une minorité (Stamm, Estermann, Freysinger, Reimann Lukas, Schwander) estime

qu’il ne faut pas adopter la présente loi fédérale. Sans remettre en question la

légitimité d’une étude sur les injustices précitées, elle considère que cette tâche

n’incombe pas à l’Assemblée fédérale. Selon elle, le législateur actuel ne devrait pas

juger d’une situation juridique et d’une pratique qui étaient en vigueur dans le passé.

19 Pour le canton de Berne : RIETMANN Tanja, „Liederlichkeit“ und „Arbeitsscheu“. Die

administrative Anstaltsversorgung im Kanton Bern, 1884-1981 [thèse publiée en

automne 2012] ; pour le canton de Thurgovie : LIPPUNER Sabine, Bessern und

Verwahren. Die Praxis der administrativen Versorgung von „Liederlichen“ und

„Arbeitsscheuen“ in der thurgauischen Zwangsarbeitsanstalt Kalchrain (19. und frühes

20. Jahrhundert), Frauenfeld 2005

8

3 Commentaires des dispositions

Art. 1 But

L'initiative parlementaire demande la réhabilitation des personnes placées par

décision administrative. Elle vise principalement « à ce que le tort infligé aux

personnes concernées soit reconnu » (voir aussi l'art. 3). La reconnaissance de ce tort

repose sur le sentiment de justice tel qu'il prévaut dans la société actuelle.

Les personnes placées par décision administratives étaient souvent envoyées dans un

établissement d'exécution des peines. Elles y côtoyaient des détenus de droit pénal.

Ces établissements (tels que Hindelbank dans le canton de Berne) étaient connus du

public comme des établissements pénitentiaires, et non comme des établissements

d'éducation. Autant dire que les placés administratifs portaient aux yeux de la

société les mêmes stigmates et traînaient la même réputation que leurs codétenus de

droit pénal. Ce passé les poursuit aujourd'hui encore.

La réhabilitation des personnes concernées passe pour l'essentiel par trois mesures:

a. la reconnaissance de l'injustice subie ex lege (art. 3);

b. la réalisation d'une étude historique (art. 5);

c. l’octroi aux personnes concernées d’un accès illimité et gratuit à leur dossier

et l'obligation d'archiver les documents qui subsistent (art. 6 et 7).

Ensemble, ces trois mesures permettront aux personnes concernées d’accéder à des

informations sur leur passé, de prendre conscience de ce qui leur est arrivé et du tort

qui leur a été fait et, grâce notamment à la reconnaissance par l’Etat de l'injustice

qu’elles ont subie, d’accepter et de surmonter ce passé douloureux. Ce travail

s’avérera sans doute utile pour toute la société.

Art. 2 Champ d'application

La loi s’applique à toutes les personnes ayant subi en Suisse un placement dans un

établissement en vertu d'une décision administrative d'une autorité cantonale ou

communale fondée sur les dispositions du droit public cantonal ou du code civil qui

étaient en vigueur avant le 1er janvier 1981.

Le placement par décision administrative, introduit dans la seconde moitié du 19e

siècle en tant qu’instrument politique de lutte contre la pauvreté, est un terme

générique couvrant diverses mesures de contrainte à des fins d’assistance. Ce terme

a désigné l’enfermement, dans des établissements d'exécution des peines ou d’autres

établissements similaires, de jeunes femmes et de jeunes hommes essentiellement,

accusés de s’adonner à la paresse, au libertinage ou à l’ivrognerie. Un mode de vie

dissonant, jugé socialement dérangeant, était motif à enfermement et à des mesures

de « remise au pas » et d’« éducation par le travail ».(voir la  théorie de Joseph Jörger,Alfred Siegfried, Felicien Morel en 1966 ,bien  appliquée)

Le champ d’application connaît plusieurs limitations. La première est d’ordre

temporel. La loi ne concerne que les placements par décision administrative qui se

fondaient sur le droit en vigueur avant le 1er janvier 1981. Cette date correspond à

l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions du CC régissant la privation de liberté

 

1. Selon le médecin adjoint et futur directeur de la clinique psychiatrique Bel-Air à Genève, Ferdinand Morel, il comprend « les idiots, les imbéciles et les débiles mentaux et moraux, (pauperisme) » Plus tard,on se mettra à considérer « la pauvreté comme une malédiction et le ´mauvais`pauvre comme un être inutile, voire dangereux pour la société
Il est en général associé à un autre mal désigné comme « constitution perverse ». La constitution
perverse désigne « l’individualité dans la totalité de ses éléments héréditaires, tels qu’ils existent dès la naissance »

 

:

Il est interessant de découvrir Alfred Siegfried et ses partisans Rudolf Waltisbühl, autre auteur problématique qui se trouve dans les trois mémoires ainsi que chez Alfred Siegfried. Il s’agit d’un juriste dont la thèse datant de 1944 se réfère « sans réserve [aux] intéressantes expériences menées pour améliorer la santé génétique du peuple suisse ».Apparemment, nous nous trouvons très près de « l’antisémitisme rédempteur »il préconise aussi la

stérilisation forcée. 

 

Joseph Jörger (1860 – 1933)

Joseph Jörger est un psychiatre grison qui a fondé et dirigé la clinique psychiatrique Waldhaus à Coire

de 1892 à 1930. C’est à cette période que s’officialise la psychiatrie en Suisse, qu’elle est enseignée en

faculté de médecine et que sont fondés les premiers asiles psychiatriques« Le vagabondage, l’alcoolisme, la criminalité, l’immoralité, l’imbécillité, les troubles mentaux et le paupérisme sont, si l’on peut dire, le patrimoine des Zero. Ils ne sont nullement l’unique famille de ce genre dans notre pays, mais bien la  plus nombreuse et la plus remarquable. »

Jörger n’entre pas dans les détails en ce qui concerne les remèdes à« l’amélioration de la famille », ses conseils sont néanmoins sans équivoque, lui aussi préconise la disparition des « inintéressants » :

« Comme la gente des Zero s’est pourrie grâce à sa pénétration par le vagabondage, l’alcoolisme, la paresse,  ce n’est que par la destruction de celui-ci qu’elle pourra être régénérée. Seul le temps tout-puissant peut conduire les améliorables sur la bonne voie par les modifications qu’il apportera aux conditions de vie de ces éléments, par la destruction des formes sociales mauvaises (paupérisme) et l’anéantissement des incurables.

 

 

 

Comment appeler  ces  théories  sinon du  nazisme pur et  dur.

 

 

 

 

à des fins d’assistance20. Grâce à cette délimitation, on évite que les mesures de

contrainte exécutées selon les nouvelles dispositions (comme le placement à des fins

d’assistance au sens des art. 397a ss CC) ne puissent tomber sous le coup de la loi.

La loi s’applique aussi bien aux placements par décision administrative ordonnés en

vertu du droit public cantonal qu'à ceux exécutés sur la base de l’art. 406 de l’ancien

code civil21.

Le champ d’application exclut les cas où le placement dans un établissement a eu

lieu principalement pour des raisons médicales (placement dans un hôpital

psychiatrique p. ex.). Certes, suivant les cas, les personnes concernées se voyaient

également privées de leur liberté. Mais leur placement ne résultait normalement pas

d'une décision administrative, et il ne s'effectuait en principe pas dans un

établissement de détention pénale.

Au demeurant, la loi ne couvre pas seulement les personnes placées à tort par

décision administrative ou dont le placement s’est effectué sous une forme

constituant une injustice (voir le commentaire de l'art. 3). La loi vaut pour toutes les

personnes placées dans un établissement sur une décision administrative d'une

autorité cantonale ou communale (elle s’applique donc également aux personnes

dont le placement est justifié). Les articles régissant la réalisation d’une étude

historique, le droit d'accès aux dossiers et l’archivage s'appliquent ainsi à l’ensemble

des placements ordonnés à l'époque par décision administrative. Le large champ

d’application de la loi permettra de préserver de la destruction les dossiers encore

existants et de les archiver comme il se doit. Les historiens doivent en effet disposer

de l'ensemble de ces témoins pour pouvoir procéder à une étude approfondie de la

pratique des placements administratifs et déterminer plus précisément les

circonstances qui font qu’un placement doive être considéré comme juste ou injuste.

Art. 3 Reconnaissance de l'injustice faite

En reconnaissant l’injustice subie par les personnes placées par décision

administrative, cette disposition répond à une demande centrale de l’initiative

parlementaire et des victimes.

La loi reconnaît des injustices de deux ordres: lorsque la décision administrative de

placement constitue en soi une injustice (p. ex. parce qu'elle ne se justifiait pas,

qu'elle était matériellement infondée ou que la procédure de décision ne respectait

pas des règles élémentaires). L’injustice peut également résider dans la manière dans

laquelle le placement a été exécuté. Le fait qu’une personne placée par décision

administrative soit envoyée dans un établissement d’exécution des peines est

aujourd’hui explicitement considéré et reconnu comme une injustice (art. 3, al. 2).

Les principaux critères permettant de déterminer si un placement par décision

administrative était justifié ou non dans le cas d’espèce sont fournis par les

dispositions du CC entrées en vigueur le 1er janvier 1981. Concrètement, il faut que

les conditions justifiant la privation de liberté à des fins d’assistance définies aux art.

397a ss CC soient remplies. On appliquera par ailleurs les éventuelles dispositions

cantonales d’exécution, ainsi que les normes médicales et autres standards

professionnels régissant l’exécution des mesures de contrainte visées. La

20 RO 1980 375

21 RO 24 233

10

formulation de l’art. 3, al. 2, vise à ce que les conditions introduites ou modifiées

après le 1er janvier 1981 ne soient pas toutes considérées comme des critères : seules

les conditions qualifiées d’« essentielles » le seraient (par ex. la garantie de l’accès

au juge est une condition essentielle ; par contre, une disposition sur le droit des

personnes placées à obtenir de l’argent de poche ne constitue pas une condition

essentielle).

Les termes « de nombreux placements » utilisés à l'al. 1 laissent entendre qu’outre

les placements à considérer aujourd’hui comme injustes sur le fond ou dans leur

forme, il en existe de nombreux autres qui étaient justifiés. Ces derniers ne tombent

pas sous le coup de l'art. 3.

Si la cohabitation entre jeunes ayant subi une condamnation pénale et jeunes placés

par une autorité de tutelle ou de protection de l’enfant n'est plus possible aujourd’hui

dans les établissements de détention pénale, elle reste de mise dans les

établissements d’éducation pour mineurs, régis par les législations cantonales22.

Citons à titre d'exemple le « Platanenhof »23, dans le canton de Saint-Gall, et

l’établissement pour jeunes d'Aarburg24, dans le canton d’Argovie. Dans ces

établissements, des jeunes condamnées en vertu du CPMin en côtoient d'autres

placés au titre d’une mesure de protection ou de tutelle. L’encadrement commun des

premiers et des seconds se justifie du fait que les mesures de protection de l’enfant

prévues par le droit civil et par le droit pénal se recoupent en grande partie25. Le

droit pénal des mineurs s’efforce de tenir compte le mieux possible des besoins de

jeunes qui sont fragilisés26. Les établissements d'éducation exécutent les mesures

prises à l’égard des jeunes en vertu du droit civil ou du droit pénal des mineurs.

Comme l’indique leur nom, les foyers d’éducation ne sont pas des établissements de

détention pénale, et les jeunes qui y sont placés ne devraient pas voir leur réputation

durablement entachée. La loi projetée n’a aucun impact sur les pratiques actuelles et

ne les remet pas en question.

On peut se demander s’il ne faudrait pas inclure dans la loi une disposition annulant

formellement les décisions administratives de placement, à l’instar des lois sur la

réhabilitation des personnes ayant aidé les victimes des persécutions du nazisme à

fuir et des volontaires de la guerre civile espagnole. Si l’on a renoncé à intégrer une

telle règle dans la loi, c’est d'une part parce que, comme nous l’avons dit, un certain

nombre de placements ont été effectués à juste titre et de manière correcte, mais

aussi parce que le tri qu’il y aurait à effectuer entre les décisions à considérer

aujourd’hui comme justes et celles présentant un caractère injuste n’irait pas sans

poser des difficultés. L’expérience montre que de telles décisions ont souvent des

22 L'organisation des prisons et des établissement d'exécution est de la compétence des

cantons (art. 8, al. 1, de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur la procédure pénale applicable

aux mineurs [Procédure pénale applicable aux mineurs, PPMin, RS 312.1]). L'art. 15 du

droit pénal des mineurs (loi fédérale du 20 juin 2003 régissant la condition pénale des

mineurs [DPMin, RS 311.1]) dispose que le placement du mineur s'effectue chez des

particuliers ou dans un établissement d'éducation ou de traitement en mesure de fournir la

prise en charge éducative ou thérapeutique requise.

23 Art. 4 de la « Verordnung über die Gefängnisse und die Vollzugsanstalten » du canton de

Saint-Gall du 13 juin 2000, sGS 962.14.

24 Art. 1 de la « Verordnung über die Organisation des Jugendheims Aarburg » du canton

d'Argovie du 21 janvier 2004, SAR 253.371.

25 BSK StGB I-GÜRBER/HUG/SCHLÄFLI, partie préc. l'art. 1 DPMin, n° 27.

26 BSK StGB I- GÜRBER/HUG/SCHLÄFLI, art. 15 DPMin, n° 4 ss.

11

conséquences pour les autorités et/ou les individus concernés (p. ex. lorsqu’elles

touchent au droit patrimonial au sens large). L’annulation formelle d’une décision

administrative de placement pourrait engendrer une grande insécurité juridique et

risquerait d’ouvrir la voie à des prétentions financières et à des recours aux

conséquences imprévisibles.

Au demeurant, il s’agit d’éviter qu’en plus d’une reconnaissance de l’injustice faite,

les personnes concernées ne se voient accorder le droit de faire constater

formellement le caractère injuste de leur placement dans un établissement

d’exécution des peines.

Art. 4 Exclusion de prétentions financières

Lors de ses délibérations concernant l’initiative parlementaire, la commission a

conclu à la nécessité de renoncer à la possibilité de prétentions financières ou à la

création d’un fond de réparation. Elle a également rejeté une réglementation spéciale

pour les cas de rigueur, en raison des difficultés de délimitation desdits cas et du

risque que cette solution n’entraîne de nouvelles inéquités. Il convient d’éviter de

créer un précédent dans la perspective d’autres événements historiques qui n’ont pas

encore été étudiés ou ne l’ont été que partiellement, et qui pourraient à leur tour

donner lieu à des demandes de dommages-intérêts. C’est pourquoi la loi exclut

explicitement toute prétention à des dommage-intérêts, à des indemnités pour tort

moral ou à d’autres prestations financières.

Enfin, il n’est pas sûr que la Confédération dispose de compétences

constitutionnelles suffisantes pour légiférer sur les conséquences financières d’une

réhabilitation, voire pour procéder elle-même à des réparations financières27.

Le rejet de la possibilité de prétentions financières au niveau fédéral n’exclut

toutefois pas une éventuelle forme de réparation aux niveaux cantonal ou communal.

Art. 5 Etude historique

Il est dans l’intérêt de la Suisse que toute la lumière soit faite sur le phénomène des

placements par décision administrative et de rendre accessibles à un large public les

résultats et conclusions de l’étude qui sera réalisée. Il serait judicieux de confier

cette dernière à une équipe d’experts issus de divers domaines, comprenant

notamment des historiens, des juristes et des acteurs de l’action sociale. Dans

l'affaire des placements administratifs, il est reproché à la Confédération de s’être

montrée pendant plusieurs décennies (trop) passive face aux placements dans des

établissements pénaux ou d'autres institutions pratiqués par les cantons et les

communes, alors que la compétence de légiférer en matière de droit civil lui

appartient. Confier l’étude à un groupe d'experts aussi indépendants que possible

permettra d’éviter que la Confédération puisse se voir soupçonner de vouloir

enjoliver son rôle de l’époque. Pour cette raison, la commission est favorable à ce

que l’étude historique soit menée par une commission indépendante composée

d’experts issus de divers domaines. Une minorité (Flach, Caroni, Chevalley,

Estermann, Freysinger, Huber, Lüscher, Reimann Lukas, Schwander, Stamm)

souhaite quant à elle que l’étude soit effectuée par le Fonds national suisse. Par

27 Le Conseil des Etats a mis en doute la constitutionnalité d'une indemnisation des victimes

de stérilisations forcées,(Alfred Siegfied recommandation appliquées et  reconnues) cf. BO 2004 E 267.

12

conséquent, elle propose que le Conseil fédéral charge le Fonds national suisse de

réaliser un programme national de recherche, conformément à l’art. 6, al. 2, de la loi

du 7 octobre 1983 sur l’encouragement de la recherche et de l’innovation28. Cela

permettrait d’éviter la création de nouvelles structures et l’augmentation

correspondante de la charge de travail organisationnelle. Les résultats de l’étude et

les conclusions qui en seront tirées paraîtront sous une forme appropriée. Les

données personnelles devront évidemment avoir été préalablement rendues

anonymes, en tenant compte en particulier des dispositions fédérales et cantonales

sur la protection des données. L’obligation d’anonymisation concerne non seulement

les données personnelles des individus directement concernés, mais aussi celles des

membres des autorités impliqués et, entre autres, des employés des établissements de

détention pénale, les uns et les autres ayant certainement à l’époque respecté dans

leur grande majorité le cadre légal, ne faisant qu'appliquer les dispositions en

vigueur ou les instructions qui leur étaient données. Le fait qu’on puisse qualifier

aujourd’hui d'injustes une grande part des décisions de placement n’y change rien.

La publication des données personnelles des membres des autorités et des autres

personnes impliquées constituerait donc une violation de la personnalité.

L’obligation de rendre anonymes les données personnelles qui font l’objet d’une

publication est inscrite dans la loi. L’anonymisation n’est pas obligatoire si la

personne concernée a donné son consentement écrit ou qu'elle a dans l’intervalle

acquis une renommée historique. Les détails sont à régler par le Conseil fédéral

(choix des experts, définition du mandat, etc.).

L’inscription dans la loi d’un crédit d’engagement destiné à financer l’étude

n’apparaît pas nécessaire. L’art. 21 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la

Confédération (LFC)29 définit les conditions dans lesquelles un crédit d’engagement

est requis. Selon cet article, un crédit est requis lorsqu’il est prévu de contracter des

engagements financiers allant au-delà de l’exercice courant. On peut toutefois y

renoncer si le coût total d’acquisition d'une prestation est inférieur à dix millions de

francs30. S’il apparaissait que le coût de l’étude visée à l’art. 5 dépassait ce montant,

il faudrait préciser dans la loi le plafond du crédit d’engagement.

Art. 6 Archivage des dossiers

Les autorités cantonales et communales sont tenues de protéger d’une éventuelle

élimination les dossiers relatifs à des placements administratifs et à les archiver dans

les règles. Elles ne peuvent se fonder sur ces dossiers pour prendre des décisions au

détriment des personnes concernées.

La loi prévoit un délai de protection relativement long (cent ans), destiné à empêcher

que des personnes non autorisées ne puissent consulter les dossiers du vivant des

personnes concernées. Seuls pourront y accéder les historiens chargés d’étudier cette

période, pour autant que l’exécution de leur mandat le requiert.

Le calcul du délai de protection se fonde sur l’ordonnance du 8 septembre 1999

relative à la loi fédérale sur l’archivage (OLAr)31. Le délai de protection se calcule à

28 RS 420.1

29 RS 611.0

30 Art. 11 de l’ordonnance du 5 avril 2006 sur les finances de la Confédération (OFC, RS

611.01)

31 RS 152.11

13

partir de l'année du document le plus récent32, généralement à partir du moment où

un dossier est clos.

Le Conseil fédéral règle les détails relatifs à la consultation des dossiers. Les

dispositions cantonales régissant l’archivage s’appliquent au demeurant.

Art. 7 Droit de consulter les dossiers

Les décisions relatives aux dossiers des personnes placées appartiennent en principe

aux autorités d'exécution, à savoir aux cantons et aux communes. La Confédération

peut toutefois faire usage de la compétence de légiférer que lui donnent l’art. 122, al.

1, de la constitution (Cst.)33, et édicter une disposition réglementant la protection des

données dans ce domaine, qui s’appliquera aussi bien aux autorités fédérales

compétentes qu’aux autorités cantonales chargées de mettre en oeuvre le droit

fédéral.

Les autorités cantonales et communales doivent accorder aux personnes placées par

décision administrative et, après leur décès, à leurs proches le droit de consulter leur

dossier aisément et gratuitement.

Il en ira de même pour les historiens chargés de l’étude, qui auront accès à tous les

dossiers si l’exécution de leur mandat l’exige.

4 Conséquences en matière de finances et de personnel

L’étude historique prévue à l'art. 5 sera confiée à des experts. Il faut s’attendre à ce

qu’elle dure quelques années. Les conséquences financières du projet dépendent de

la manière dont le Conseil fédéral définira concrètement le mandat d’experts et du

temps que ces derniers et leurs assistants y consacreront. Elles dépendront aussi de

la forme et de l’état des dossiers aux mains des cantons et des communes. On

s’attend toutefois à ce que le coût de l'étude reste inférieur au plafond de dix

millions de francs34.

Le droit de consulter les dossiers prévu à l'art. 7 pourra également avoir des

conséquences au niveau du personnel des cantons et des communes, en fonction du

nombre de personnes qui feront valoir leur droit. Ces conséquences dépendront en

grande partie de la manière dont les autorités concernées s’organiseront. La

réalisation de l'étude et la consultation des dossiers entraîneront néanmoins un léger

surcroît de travail pour le personnel des communes et des cantons, difficile à

quantifier pour l'heure.

32 Art. 13, al. 2, OLAr

33 RS 101

34 Art. 11 OFC

14

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité et légalité

Les placements par décision administrative ont été la plupart du temps ordonnés par

les autorités cantonales chargées d’appliquer les dispositions cantonales en matière

d’assistance publique ou les dispositions en matière de tutelle resp. de protection de

l’enfant. La présente loi s’inscrit donc dans le domaine du droit civil. Etant donné

que la législation dans ce domaine relève de la compétence de la Confédération (art.

122, al. 1, Cst.), cette dernière est habilitée à édicter des normes légales sur les

placements pratiqués à l’époque. Le fait que la plupart des décisions aient été prises

et exécutées par des autorités cantonales ou communales n’y change rien. On se

trouve ici dans une situation comparable à la réhabilitation des personnes ayant aidé

les victimes des persécutions du nazisme à fuir 35 ou à celle des volontaires de la

guerre civile espagnole36.

La compétence de la Confédération peut également se fonder sur une compétence

inhérente, justifiée par l'existence même et le caractère intrinsèque de l’Etat. On

admet une telle compétence quand le règlement d’une matière incombe de par sa

nature au pouvoir fédéral. On parle dans ce cas de compétence justifiée par la

structure fédérative de l’Etat37. Après l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution

fédérale, le Conseil fédéral s’est appuyé sur cette compétence inhérente notamment

pour son projet de Fondation Suisse solidaire38. Toutefois, l’invocation de tels

pouvoirs inhérents doit se faire avec retenue39. Une telle retenue s’impose également

au moment de mettre en oeuvre une compétence inhérente, notamment lorsque

l'autonomie des cantons en matière d’organisation entre en jeu. En général, on

invoque une telle compétence inhérente de la Confédération dans une loi en

inscrivant dans son préambule un renvoi vers l'art. 173, al. 2, Cst. A noter que la

disposition en question concerne en réalité les compétences de l’Assemblée fédérale

en tant qu’organe.

5.2 Forme de l'acte

Le présent projet définit des normes légales importantes concernant des droits et des

devoirs de personnes et des obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de

l'exécution du droit fédéral (art. 164, al. 1, Cst.). De telles dispositions doivent être

édictées sous la forme d’une loi fédérale.

35 Loi fédérale du 20 juin 2003 sur l'annulation des jugements pénaux prononcés contre des

personnes qui, à l'époque du nazisme, ont aidé des victimes des persécutions à fuir (RS

371)

36 Loi fédérale du 20 mars 2009 sur la réhabilitation des volontaires de la guerre civile

espagnole (RS 321.1)

37 cf. Peter Saladin dans Commentaire de l'ancienne constutiton fédérale, art. 3, note marg.

134

38 FF 2000 3803

39 cf. R. Schweizer, St. Galler Kommentar ad art. 3 Cst., 2e édition 2008, note marg. 12

 

Donnez nous vos  commentaires,  suggestions   vos idées pour que ce  projet  soit le  plus  juste possible.